Força normativa das normas regulamentadoras (NR) do MTE

Força normativa das normas regulamentadoras do MTE

Gustavo de Carvalho Rocha 

Este texto foi extraído do segundo capítulo da minha monografia da graduação em direito defendida em novembro de 2010, cujo tema é: A (des) regulamentação da atividade de Telemarketing no Brasil. Sendo atribuída a nota 10 pela banca examinadora.

Surgiu à ideia de escrever este item em minha monografia, posto o fato de existir uma Norma Regulamentadora – NR de número 17 no seu Anexo II, direcionada para o serviço de telemarketing. Ao efetuar a pesquisa encontrei alguns autores e na jurisprudência alegando que tais NRs não teriam força normativa, pois não seria lei, e assim, indo a desencontro ao princípio da legalidade, já que são editadas pelo Ministério do Trabalho e Emprego - MTE. 

Entretanto, as NRs são elaboradas por uma comissão tripartite composta por representantes dos empregados, empregadores e do Governo Federal.

Desta forma, foi feita uma construção sistemática de normas da Constituição da Republica Federativa do Brasil, CLT e Convenções da Organização Internacional do Trabalho - OIT e na Doutrina para demonstrar a força normativa das normas regulamentadoras editadas pelo MTE.

Segundo aponta Dallegrave Neto (2009): “As NRs do MTE detêm força normativa e estão em perfeita harmonia com a ordem jurídica. Trata-se da chamada ‘competência normativa secundária’ ou ‘delegação normativa’”.

No direito brasileiro não existe diferença entre lei e regulamento, somente quanto à sua origem. A lei decorre do Legislativo e o regulamento do Executivo, esta diferença originária faz com que o regulamento fique subordinado à lei não podendo contrariá-la. (BANDEIRA DE MELLO 2006, p. 318)

Conceitua Justen Filho ao enunciar sobre os atos normativos que geram as normas regulamentadoras (2006, p. 191): “Ato administrativo é uma manifestação de vontade funcional apta a gerar efeitos jurídicos, produzida no exercício de função administrativa”. 

Conforme Meirelles (2003, p. 174) ao explicar o que são atos administrativos normativos:

Atos administrativos normativos são aqueles que contêm um comando geral do Executivo, visando à correta aplicação da lei. O objetivo imediato de tais atos é explicitar a norma legal a ser observada pela Administração e pelos administrados. Esses atos expressam em minúcia o mandamento abstrato da lei, e o fazem com a mesma normatividade da regra legislativa, embora sejam manifestações tipicamente administrativas. A essa categoria pertencem os decretos regulamentares e os regimentos, bem como as resoluções, deliberações e portarias de conteúdo geral. 

Na visão de Justen Filho (2006, p. 214):

Os atos normativos são aqueles orientados a complementar um mandamento normativo estabelecido em lei, desenvolvendo as normas que estabelecem faculdades, proibições ou obrigatoriedade quanto à conduta futura de um ou mais sujeitos. O exemplo é o regulamento.

Ao argumentar sobre o princípio da legalidade expressa no artigo 5°, II da Constituição da República Federativa do Brasil - CRFB/88: “Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”, Bandeira de Mello (2006, p. 318), comenta que: “Note-se que o preceptivo não diz ‘decreto’, ‘regulamento’, ‘portaria’, ‘resolução’ ou quejandos. Exige lei para que o Poder Público possa impor obrigações aos administrados”.

Neste casso não se deve prender estritamente ao principio da legalidade. Obviamente este princípio, é a extraordinária garantia de não haja arbítrio estatal contra os cidadãos.

Entretanto, a CRFB/88 ao seguir a tradição antiga de seus precedentes Republicanos, não tolerou que o Executivo, valendo-se de regulamento, pudesse intervir com a liberdade ou propriedade das pessoas. (BANDEIRA DE MELLO 2006, p. 319)

Deste modo, em contrapartida Justen Filho (2006, p. 148-149) argumenta:

[...] se afirma que o princípio da legalidade envolve a existência da lei, isso não pode ser interpretado como existência de disciplina legal literal e expressa. O principio da legalidade conduz a considerar a existência de normas jurídicas, expressão que não é sinônima de “lei”, tal como exposto.

Há principio jurídicos implícitos. Também há regras jurídicas implícitas. A disciplina jurídica é produzida pelo conjunto das normas jurídicas, o que exige compreender que, mesmo sem existir dispositivo literal numa lei, o sistema jurídico poderá impor restrição à autonomia privada e obrigatoriedade de atuação administrativa.

 Assim pode-se interpretar a lei sistematicamente, conforme o caput do artigo 37 da CRFB/88: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, [...]”.

Observa Martins (2004, p. 74): “O Ministério do Trabalho também expede portarias, ordens de serviço etc. [...]”.

Deste modo, este ato está em consonância constitucional conforme na CRFB/88 no capítulo sobre o Poder Executivo, no artigo 87, paragrafo único, II: “[...] Compete ao Ministro de Estado, além de outras atribuições estabelecidas nesta Constituição e na lei: [...] II - expedir instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos [...]”.

Da mesma forma no artigo 7°, XXII da CRFB/88: “São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social: [...] XXII - redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança;”.

Assim verifica o artigo 3º alínea “d” da Convenção n° 155 da Organização Internacional do Trabalho – OIT - promulgada pelo Decreto 1.254/94: “[...] d) o termo ‘regulamentos’ abrange todas as disposições às quais a autoridade ou as autoridades competentes tiverem dado força de lei”.

Todavia lembra Bandeira de Mello (2006, p. 321): “[...] o regulamento, além de inferior, subordinado, é ato dependente de lei”.

Deste modo, em conformidade a determinação do capitulo V - Da segurança e da medicina do trabalho o caput do artigo 155 e inciso I da CLT: “Art. 155 - Incumbe ao órgão de âmbito nacional competente em matéria de segurança e medicina do trabalho: I - estabelecer, nos limites de sua competência, normas sobre a aplicação dos preceitos deste Capítulo, especialmente os referidos no art. 200; [...]”.

Assim, o artigo 200 e os incisos V e VI da CLT, prevê que:

Art. 200 - Cabe ao Ministério do Trabalho estabelecer disposições complementares às normas de que trata este Capítulo, tendo em vista as peculiaridades de cada atividade ou setor de trabalho, especialmente sobre:

[...]

V - proteção contra [...], calor, frio, umidade [...];

VI - proteção do trabalhador exposto [...], ruídos, vibrações e trepidações ou pressões anormais ao ambiente de trabalho, com especificação das medidas cabíveis para eliminação ou atenuação desses efeitos limites máximos quanto ao tempo de exposição, à intensidade da ação ou de seus efeitos sobre o organismo do trabalhador, exames médicos obrigatórios, limites de idade controle permanentes dos locais de trabalho e das demais exigências que se façam necessárias.

Corrobora o STF nas súmulas 194, 460 e736:

Súmula 194: É COMPETENTE O MINISTRO DO TRABALHO PARA A ESPECIFICAÇÃO DAS ATIVIDADES INSALUBRES.

Súmula 460: PARA EFEITO DO ADICIONAL DE INSALUBRIDADE, A PERÍCIA JUDICIAL, EM RECLAMAÇÃO TRABALHISTA, NÃO DISPENSA O ENQUADRAMENTO DA ATIVIDADE ENTRE AS INSALUBRES, QUE É ATO DA COMPETÊNCIA DO MINISTRO DO TRABALHO E PREVIDÊNCIA SOCIAL.

Súmula 736: COMPETE À JUSTIÇA DO TRABALHO JULGAR AS AÇÕES QUE TENHAM COMO CAUSA DE PEDIR O DESCUMPRIMENTO DE NORMAS TRABALHISTAS RELATIVAS À SEGURANÇA, HIGIENE E SAÚDE DOS TRABALHADORES.

Logo, o Ministério do Trabalho e Emprego - MTE tem a capacidade de estabelecer qualquer norma que contribua para harmonização dos mais diversos problemas laborais decorrentes a dinâmica e peculiaridades de cada atividade laboral.

Por ser um ato administrativo Bandeira de Mello (2006, p. 359) lembra que:

[...] em casos desta ordem poderá, então, haver ato administrativo imediatamente infraconstitucional, pois a ausência de lei, da qual o ato seria providencia jurídica de caráter complementar [...]. Trata-se de declaração jurídica, ou seja, de manifestação que produz efeitos de direito [...].  Abrange, pois, atos gerais e abstratos, como costumam ser os regulamentos, as instruções, e atos convencionais [...].

Completa Meireles, (2003, p. 147) sobre a competência administrativa sob seus atos: “[...] o poder atribuído ao agente da administração para o desempenho especifico de suas funções. A competência resulta da lei e por ela é delimitada”.

Argumenta Justen Filho (2006, p. 209): “A presunção de legitimidade ao ato administrativo é um instrumento necessário à satisfação dos deveres inerentes à função administrativa”.

Sendo assim, as funções do Ministro do Trabalho estão previstos nos artigos supracitados.

Essa presunção do ato administrativo gera efeitos vinculantes para terceiros, ou seja, a autoridade administrativa detém de poderes para suscitar unilateralmente atos jurídicos previstos em normais legais, desde que, formalmente perfeito, de tal modo, após preencher todas as exigências e requisitos indispensáveis a sua validade. (JUSTEN FILHO, 2006, p. 209, 211)

Completa Justen Filho (2006, p. 169):

A discricionariedade administrativa é atribuída por via legislativa, caso a caso. Isso equivale a reconhecer, dentro os poderes atribuídos constitucionalmente ao Legislativo, aquele de transferir ao Executivo a competência para editar normas complementares àquelas derivadas da finte legislativa.

Assim, perfeitamente pertinente o previsto no item 1.1 da Portaria n° 3.214/78 do MTE que estabeleceu a NR-1:

1.1 As Normas Regulamentadoras - NR, relativas à segurança e medicina do trabalho, são de observância obrigatória pelas empresas privadas e públicas e pelos órgãos públicos da administração direta e indireta, bem como pelos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, que possuam empregados regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT.

Revelando-se, com isso, que o papel regulamentar no Brasil abrange exclusivamente a produção dos atos normativos como “fiel execução” da lei. Logo, consagrando o Direito Constitucional brasileiro, a aplicação na sua plenitude ao princípio da legalidade. (BANDEIRA DE MELLO, 2006, p. 319).

Infelizmente, por má fé ou até mesmo por desconhecimento das leis e normas, as maiorias dos empregadores não respeitam o estabelecido legalmente.

As NRs especificam as condutas que devem ser observadas pelos empregadores em relação à saúde dos trabalhadores e o meio ambiente de trabalho. 

Portanto, devido à dinâmica do mundo do trabalho com a evolução tecnológica, impossível seria editar leis que atendessem as peculiaridades de cada atividade (o processo legislativo não tem a mesma dinâmica para editar leis), onde se fazem imensuráveis tais normas editadas pelo MTE, pois sempre respeitando o que determina a CRFB/88, a CLT e Convenções ratificadas pelo Brasil da OIT, onde emitem instruções para executar tais leis, sempre no intuito de resguardar a saúde do trabalhador.

REFERÊNCAS

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 20. Ed. São Paulo: Malheiros, 2006. 

______, Ministério do Trabalho e Emprego. Portaria n° 3.214 de 8 de junho de 1978. Aprova a NR-1 – Disposições Gerais. Disponível em: <http://www.mte.gov.br/legislacao/normas_regulamentadoras/nr_01_at.pdf> Acesso em 11/09/2010;

______, Ministério do Trabalho e Emprego. Portaria n° 09 de 30/03/2007. Aprova o anexo II da NR-17 trabalho em teleatendimento/telemarketing. Disponível em <http://www.mte.gov.br/legislacao/portarias/2007/p_20070330_09.pdf> acesso em 07/09/2010.

______, Constituição (1988) Constituição da Republica Federativa do Brasil. Atualizada até a emenda constitucional 66/10. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> Acesso em: 11/09/2010.

______, Decreto-Lei n° 5.452, de 1° de maio de 1943. Aprova a Consolidação das Leis do Trabalho – CLT. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/decreto-lei/del5452.htm> Acesso em 11/09/2010.

______, Decreto n° 1.254, de 29 de setembro de 1994. Promulga a Convenção nº 155, da Organização Internacional do Trabalho, sobre Segurança e Saúde dos Trabalhadores e o Meio Ambiente de Trabalho, concluída em Genebra, em 22 de junho de 1981. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1990-1994/D1254.htm> Acesso em 11/10/2010.

DALLEGRAVE NETO, José Affonso. A força vinculante das normas Regulamentadoras do Ministério do Trabalho e Emprego. In: FENATRACOOP. Federação nacional dos trabalhadores celetistas nas cooperativas no Brasil. Disponível em: <http://www.fenatracoop.com.br/site/2009/07/a-forca-vinculante-das-normas-regulamentadoras-do-ministerio-do-trabalho-e-emprego/> Acesso em 11/09/2010.

DELGADO, Mauricio Godinho. Curso de direito do trabalho. 3 ed. São Paulo: LTr, 2004.

JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2006. 

MARTINS, Sérgio Pinto. Direito do Trabalho. 20 ed. São Paulo: Atlas, 2004.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 28 ed. São Paulo: Malheiros, 2003.